Archiefwet 2021: samenvatting en commentaar

In september 2019 gaven we op deze site een overzicht van de belangrijkste voorgenomen wijzigingen van de Archiefwet. Inmiddels is de voorlopige tekst van de Archiefwet 2021 bekend en loopt er een internetconsultatie waar iedereen tot 23 januari 2020 op kan reageren via www.internetconsultatie.nl/archiefwet. Wat zijn de belangrijkste veranderingen en wat zijn de gevolgen daarvan voor burgers en overheden? Bij deze een samenvatting en commentaar van de auteur.

Doel, doelgroepen en verwachte gevolgen

De introductie op de internetconsultatie meldt dat de Archiefwet voorschrijft dat de overheid haar informatie op een goede manier bewaart en dat dit zowel van belang is voor de bedrijfsvoering van de overheid zelf, als voor de publieke verantwoording, de rechtsvinding en vanuit een cultuurhistorisch perspectief.

De reden voor aanpassing van de Archiefwet 1995 is als volgt geformuleerd: ‘Omdat de huidige wetgeving zich vooral op papier richt, wordt de Archiefwet aangepast aan digitale ontwikkelingen. Zo wordt voortaan zowel papieren als digitale overheidsinformatie duurzaam bewaard’. Deze redengeving is opvallend te noemen omdat ook onder de huidige wet al sprake is van ‘archiefbescheiden ongeacht de vorm’ om zo ook digitale informatie aan te duiden en er bij overheden allang het besef bestaat dat de Archiefwet zich niet beperkt tot papier.

De wetgever noemt bij de doelgroepen die door de gewijzigde Archiefwet worden geraakt alle overheidsorganen en een beperkt aantal particuliere organen met een openbare gezagstaak, zoals onderwijsinstellingen die documentatie rond verstrekte diploma’s en vrijstelling van de leerplicht enige tijd bewaren.

Mijns inziens is hier de burger vergeten, die door onder andere de voorgenomen verkorting van de overbrengingstermijn straks eerder toegang tot archiefbescheiden krijgt en ook door andere wijzigingen wordt geraakt. De burger wordt wel genoemd bij de opsomming van de te verwachten effecten van de regeling voor archiefvormers en gebruikers van archieven. Voor archiefvormers verwacht de Minister van OCW dat de gemoderniseerde en verduidelijkte Archiefwet eenvoudiger toe te passen zal zijn en beter is toegespitst op het beheer van digitale overheidsinformatie. Daarmee leidt de wetswijziging naar verwachting ook tot een betere naleving. Persoonlijk ben ik van mening dat de praktijk zal moeten uitwijzen of de toepassing eenvoudiger zal zijn. En de naleving zal sterk afhangen van de voorgenomen wijzigingen in het archiefwettelijk toezicht zelf.

De verkorting van de overbrengingstermijn zal een impuls geven voor verbetering van de informatiehuishouding. Informatie moet immers op orde zijn gebracht (geselecteerd, gemetadateerd etc.) t.b.v. overdracht naar een archiefbewaarplaats. Vanwege het beoogde moment van inwerkingtreding van de verkorting (zonder terugwerkende kracht) hebben zowel archiefbewaarplaatsen als -vormers tijd om zich voor te bereiden op verkorting’. Of juist deze maatregel zal leiden tot een verbeterd informatiebeheer betwijfel ik; het streven zou toch zo moeten zijn dat de overheid al vanaf het begin van een zaak haar informatie op orde heeft en niet pas na een jaar of tien als ze het archief gaat overdragen! Aangezien de eis pas vanaf 2031 daadwerkelijk gaat gelden, is dat ook een effect dat pas laat wordt bereikt.

Positief is dat gebruikers van archieven door de verkorting van de overbrengingstermijn eerder de te bewaren overheidsinformatie kunnen raadplegen onder het openbaarheidsregime van de Archiefwet. Ik verwacht niet dat overheden de komende jaren de openbaarheid bij overbrenging gaan beperken; daartoe biedt de Archiefwet door middel van het aanvragen van ontheffing tot overbrenging een betere mogelijkheid. Daarnaast speelt mee dat de inwerkingtreding van de Wet open overheid ertoe zal leiden dat veel overheidsinformatie vrijwel direct na het ontstaan openbaar wordt.

Zijn er niet meer gevolgen te voorzien, dan hier genoemd? Hopelijk geven de  uitvoeringstoetsen hier antwoord op. OCW laat deze uitvoeren voor Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen en ze lopen parallel aan de internetconsultatie, maar zullen pas in maart van 2020 verschijnen. De uitkomsten worden verwerkt in de memorie van toelichting bij de wet.

Belangrijkste thema’s in de gewijzigde Archiefwet

Document

De lang gekoesterde wens de Archiefwet te laten aansluiten op de AVG, de Wet open overheid (Woo) en Wet digitale overheid lijkt alleen te worden vervuld door de vervanging van het begrip ‘archiefbescheiden’ door ‘document’. Dit laatste begrip komt uit de Woo en er wordt werkgerelateerde en vastgelegde informatie ongeacht de vorm mee bedoeld. In den lande is al veel commentaar gekomen op deze voorgenomen wijziging die volgens velen niet tot aansluiting met de digitale wereld leidt. Mocht het begrip gehandhaafd blijven, dan zal een verduidelijking in de wet en memorie van toelichting noodzakelijk zijn.

Archivaris

Decentrale besturen als gemeenten, provincies of waterschappen, maar ook gemeenschappelijke regelingen, worden verplicht een archivaris aan te wijzen. Dezelfde archivaris hoeft echter niet meer het diploma archivistiek te bezitten, maar moet wel deskundig zijn op het terrein van de wetgeving, de praktijk van de archivistiek en het informatiebeheer. Deze wijziging zal voor een groot aantal overheden consequenties hebben, waarbij het vooral van belang is te bepalen wat de deskundigheidsvereisten worden. Een al langer gekoesterde wens tot het invoeren van een systeem van certificering zou nu vervuld kunnen worden.

Overbrenging

Het terugbrengen van de overbrengingstermijn van twintig naar tien jaar is al eerder besproken. Hier nog de opmerking dat er uitstel of opschorting van overbrenging mogelijk is indien de documenten door de archiefvormer nog veelvuldig worden gebruikt. Uitstel kan voor de duur van maximaal tien jaar met een eenmalige verlenging van nog eens tien jaar. Als de wet in 2021 in werking treedt, hoeven pas in 2031 de archieven die zijn gevormd vanaf 2021 te worden overgebracht.

De minister van OCW verleent ontheffing van overbrenging naar het Nationaal Archief of de provinciale archiefbewaarplaats. In het geval van overbrenging naar een decentrale archiefdienst zijn dat Gedeputeerde Staten. De ontheffing is aan voorwaarden gebonden. De documenten moeten deel uitmaken van een omvangrijke en samenhangende collectie, hun vervroegde overbrenging moet ernstig afbreuk doen aan de integriteit van de collectie of de uitvoering van een wettelijke taak, ze moeten in goede, geordende en toegankelijke staat zijn gebracht en in hun blijvende bewaring en beschikbaarstelling moet zijn voorzien. De toezichthouder kan op de naleving toezicht uitoefenen.

Mij bekruipt enerzijds het gevoel dat een ontheffing rond 2031 wellicht in het geheel niet meer nodig hoeft te zijn of al ruim van tevoren voor bepaalde databestanden is geregeld, terwijl ik me anderzijds afvraag of het college van Gedeputeerde Staten wel bij machte (en het meest geschikt) is om te toetsen of de verantwoordelijke overheidsinstanties in hun provincie voldoen aan de gestelde voorwaarden. De vraag is dus ook wie in deze de toezichthouder is.

Depot en Archiefdienst

Een depot is de fysieke ruimte of digitale voorziening, bestemd voor de opslag en het beheer van over te brengen of overgebrachte documenten. Het begrip depot heeft zowel betrekking op een ruimte voor de opslag van over te brengen documenten, als op een ruimte waar documenten na overbrenging blijvend worden bewaard. Het onderscheid tussen ‘archiefruimte’ en ‘archiefbewaarplaats’ komt daarmee te vervallen. Ook is de reikwijdte van het begrip depot beperkt tot de ruimtes waarin te bewaren en over te brengen documenten worden bewaard. Net als in de Archiefwet 1995 komen er hogere eisen voor depots die voor overgebrachte documenten zijn bestemd. Persoonlijk zie ik het verschil niet tussen het depot voor de nog niet en de al wel overgebrachte documenten.

Duidt het begrip archiefbewaarplaats nu nog zowel de fysieke locatie als de organisatie (de archiefdienst) aan, in de nieuwe wet is dit opgesplitst in ‘archiefdienst’ voor de organisatie en ‘depot’ voor de fysieke en digitale opslag. De term ‘archiefdienst’ komt in de wettekst regelmatig voor in bepalingen waar wellicht juist het depot wordt bedoeld. Dit verdient aanpassing.

Verwarrend is verder dat in de memorie van toelichting  ook de term e-depot voor het duurzaam beheer van digitale bestanden introduceert. Een e-depot is niet alleen een technische maar ook een organisatorische voorziening. De term e-depot is niet in de wettekst opgenomen en de vraag is wat het verschil is met het depot als de fysieke ruimte of digitale voorziening bestemd voor de opslag en het beheer van over te brengen of overgebrachte documenten.

Het door elkaar gebruiken in de wettekst en de memorie van toelichting van de termen depot, e-depot en digitaal depot moet dus eveneens veranderd worden!

Goede, geordende en toegankelijke staat

Dat overheidsorganen passende maatregelen moeten nemen om documenten in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren wordt als nieuw gepresenteerd, maar dat is het niet. Ook nu moeten overheden daar al passende, organisatorische en technische maatregelen voor treffen.

Waar het de selectie en vernietiging van informatie betreft wordt een risicobenadering het uitgangspunt. Het zijn de zogenoemde ‘bewaarbelangen’ die in de wet genoemd gaan worden evenals de expliciete grondslag voor het in goede, geordende en toegankelijke staat brengen en houden van documenten en het toepassen van bewaartermijnen uit de selectielijst. De selectielijst blijft bestaan als instrument voor verantwoording en beheer, maar de procedurele formaliteiten worden versoepeld en archiefvormers krijgen (in het herziene Archiefbesluit) meer ruimte voor zelfstandig versiebeheer. In de voorgenomen wijziging is sprake van een nieuwe procedure voor de vaststelling, de introductie van de ‘risicobenadering’ en expliciete aandacht voor de naleving van de selectielijst.

Openbaarheid

Na overbrenging zijn documenten voor iedereen toegankelijk, tenzij de openbaarheid van documenten (tijdelijk) is beperkt. De beperkingsgronden zijn aangepast aan de meer specifieke gronden uit de Wob (straks de Woo), moeten worden gemotiveerd en hebben een maximale termijn van 75 jaar (in sommige gevallen 110 jaar). Overheden kunnen deze termijn nog uitbreiden, maar hebben dan wel toestemming nodig van hetzij de Minister van OCW (voor rijksoverheid en provincies), hetzij Gedeputeerde Staten (voor o.a. gemeenten en waterschappen). Evenals in het proces van overbrenging blijven de provincies dus ook hier een taak vervullen; een taak die mijns inziens beter bij het verantwoordelijk overheidsorgaan zelf kan berusten.

Decentrale archiefdiensten

Voor het overbrengen van digitale rijksinformatie van regionale herkomst is straks niet meer het rijksarchief in de provincie de aangewezen bestemming. Op termijn beëindigt het Rijk de deelname aan de gemeenschappelijke regelingen van de Regionaal Historische Centra (RHC’s). Voor het beheren en het ontsluiten van de papieren rijkscollecties in de bestaande RHC’s komt een grondslag in de nieuwe wet.

Toezicht

Het toezicht op centraal niveau blijft berusten bij de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed. Op decentraal niveau blijft het huidige systeem van intern archieftoezicht door de archivaris bestaan. Nieuw is dat ook gemeenschappelijke regelingen een archivaris moeten aanwijzen voor het houden van toezicht. Ook wordt het archiefwettelijk toezicht uitgebreid naar de overgedragen archieven. Bij dit laatste aspect komt de vraag op of de archivaris die de ‘documenten’ beheert zichzelf kan inspecteren.