De Wob, de Woo en het Verdrag van Tromsø

De Wet open overheid (Woo) moet de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gaan vervangen. Naast de Wob en de Woo is er nog het Verdrag van Tromsø. Dit verdrag gaat zowel naar de letter als naar de geest verder met openbaarmaking dan nu de Nederlandse praktijk is met de Wob en ook volgens het Woo-voorstel. In 2011 stelde de Minister van BZK dat geen voorstellen tot wijziging van de Wob mogen worden gedaan die indruisen tegen de bepalingen van het Verdrag van Tromsø. Betekent dit een no-go voor de Woo?

Openbaarheid van overheidsinformatie enerzijds en de Nederlandse ambtenarij en politiek anderzijds vormen een ongemakkelijk koppel. De termijnen om gevraagde informatie te verstrekken worden vaak overschreden en documenten worden vaak niet of in verminkte vorm (weglakken) verstrekt. Het uitgangspunt van de Wob om informatie actief openbaar te maken, wordt slechts toegepast voor de heel voor de hand liggende informatie. De Woo gaat hier niets aan verbeteren, zo stelt de Vereniging van Onderzoeksjournalisten. Integendeel.


De Woo
Het Woo-voorstel ligt sinds januari 2019 bij de Tweede Kamer. Hoe en wanneer het wordt afgerond, waarna de Woo van kracht kan worden, is nog ongewis. Momenteel zijn de activiteiten voor de invoering van de Woo sterk gericht op actieve openbaarmaking. In de Woo zijn daartoe elf informatiecategorieën gedefinieerd. De documenten die binnen die categorieën vallen zijn weinig spectaculair en vaak is het al praktijk om die te publiceren. Het betreft onder meer wet- en regelgeving, organisatiegegevens, bestuursstukken, stukken van adviescolleges, beschikkingen, jaarplannen en jaarverslagen en onderzoeken.


Verdrag van Tromsø
Het Verdrag van Tromsø is op 18 juni 2009 overeengekomen. Hierin zijn internationale afspraken vastgelegd die de toegang tot overheidsinformatie regelen. De kernoverweging luidt: ‘That all official documents are in principle public and can be withheld subject only to the protection of other rights and legitimate interests’. Ook geeft het verdrag aan dat: ‘Each Party shall guarantee the right of everyone without discrimination on any ground, to have access on request, to official documents held by public authorities’. Het verdrag heeft in beginsel betrekking op alle overheidsdocumenten. Die overheidsdocumenten worden gedefinieerd als: ‘all information recorded in any form, drawn up or received and held by public authorities’.


Informatieverstrekking in het Verdrag van Tromsø
Het verdrag van Tromsø is zowel van toepassing op passieve als actieve informatieverstrekking. Voor de passieve informatieverstrekking heeft het overheidsorgaan het recht om de verstrekking van officiële documenten te beperken op grond van nauwkeurig omschreven wettelijke bepalingen; de beperking moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving en proportioneel in relatie tot het te beschermen doel. Bescherming van persoonsgegevens wordt hierbij expliciet genoemd. Er is tevens ruimte voor belangenafweging indien publieke belangen mogelijk zwaarder wegen. Een verzoeker hoeft zijn verzoek niet te motiveren, maar het overheidsorgaan dat een verzoek afwijst dient dit wel te onderbouwen. Aan de actieve verstrekking is in het verdrag slechts één artikel gewijd. Deze bepaling legt een algemene plicht op in de geest waarvan het overheidsorgaan dient te handelen, maar de bepaling is ruim geformuleerd en laat veel beleidsruimte.


Nederland en het Verdrag van Tromsø
Nederland was de initiatiefnemer tot het verdrag, maar ondertekende het in 2009 vervolgens niet. Op zich al een vreemde situatie, maar sindsdien is er politiek ook niet veel meer gedaan met het verdrag. Minister Donner verwoordde het in 2011 zo: ‘Aangezien uit de eerste inventarisatie van consequenties van ondertekening van het Verdrag van Tromsø blijkt dat door ondertekening niet veel zal wijzigen in de mate van openbaarheid in Nederland en de Wob reeds een goede basis vormt, heeft nader onderzoek naar alle specifieke regels over openbaarheid in bijzondere wetten – en daarmee definitieve besluitvorming over ondertekening – geen prioriteit. Totdat een definitief besluit is genomen over ondertekening van het verdrag zullen geen voorstellen worden gedaan tot wijziging van de Wob die indruisen tegen de bepalingen in het verdrag van Tromsø.’


Wob, Woo en Tromsø
De vraag is of dat niet wat luchtig is geformuleerd. Inmiddels scheelt het nog één ratificerend land om de verdragstekst rechtskracht te laten krijgen. Belangrijker is echter dat als er, in de woorden van de minister, geen voorstellen tot wijziging van de Wob mogen worden gedaan die indruisen tegen de bepalingen van het verdrag van Tromsø, het de vraag is of de Woo kans van slagen heeft. De Woo moet immers de Wob gaan vervangen. Het is de vraag of de Woo voldoet aan hetgeen in de verdragstekst staat. De eerste versie van de Woo vloog wat uit de bocht en ging zeer ver. De huidige versie is echter een bijzonder slap aftreksel. Er wordt veel werk gemaakt van het actief openbaar maken, maar dat betreft weinig spraakmakende categorieën van documenten (zie hiervoor). Jurisprudentie zit daar bijvoorbeeld niet bij, terwijl die categorie wel in de verdragstekst staat.


Wie van de drie
Het passief openbaar maken na verzoeken van burgers en onderzoekers wordt niet verbeterd met de Woo. In het Verdrag van Tromsø wordt verdergegaan met openbaarmaking, zowel naar de letter als naar de geest dan nu de Nederlandse praktijk is in de Wob en volgens het Woo-voorstel. Er resteren zo drie mogelijkheden: of de Woo gaat het niet halen, of het wetsvoorstel Woo moet worden aangepast aan de strekking van het Verdrag van Tromsø, of er wordt besloten het verdrag niet te ondertekenen waardoor het Woo-voorstel verder kan.